近年來(lái)，國家陸續頒布了《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》、《關(guān)于加強城市基礎設施建設的意見(jiàn)》、《“十四五”新型城鎮化實(shí)施方案》、《2022年新型城鎮化和城鄉融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》等文件，這些政策文件不斷釋放出加快城市基礎設施建設的強烈信號，為項目建設提供了有力支持。
城市基礎設施項目按照經(jīng)營(yíng)屬性可分為純公益性項目、有一定收益的公益性項目和純市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)性項目三類(lèi)，不同類(lèi)型項目的收費機制、經(jīng)營(yíng)收入對投資成本的覆蓋程度等存在差異，適用不同的投融資模式。
01 純公益性項目
純公益性項目是指缺乏使用者付費基礎，主要依靠政府付費回收投資成本的項目，如市政道路、城市橋梁隧道、人防消防設施等。該類(lèi)項目由于沒(méi)有收益來(lái)源，無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)化方式運作，因此通常由政府作為投資主體，采用財政直接投資或政府付費方式實(shí)施，極大程度上依賴(lài)政府財政支付能力。
02 有一定收益的公益性項目
該類(lèi)項目自身有收益，一部分項目收益較高，能夠償還建設費用且有一定盈余，如城市燃氣、電力、污水處理等。另一部分項目收益不足以?xún)斶€建設費用，需要政府給予一定的可行性缺口補貼和稅收優(yōu)惠政策維持正常運作，如城市軌道交通、鐵路站場(chǎng)、綜合管廊等。該類(lèi)型項目通常采用發(fā)行地方政府專(zhuān)項債、特許經(jīng)營(yíng)等方式籌資建設。
03 市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)性項目
純市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)性項目是指具有明確的收費基礎，并且經(jīng)營(yíng)收費能夠完全覆蓋投資成本，不需要政府補貼的項目，如高端養老設施、盈利性民辦幼兒園、托育服務(wù)、公共停車(chē)場(chǎng)等商業(yè)化項目。該類(lèi)項目市場(chǎng)化程度高，主要由投資人以自有資金出資建設，政府平臺公司也可通過(guò)參股項目公司形式，共同開(kāi)發(fā)建設并獲得分紅收益。
01 地方政府發(fā)行專(zhuān)項債模式
發(fā)行地方政府專(zhuān)項債適用于有一定收益的公益性項目，以公益性項目對應的政府性基金或專(zhuān)項收入作為還本付息來(lái)源，政府職能部門(mén)和國有企業(yè)均可以作為專(zhuān)項債資金的承接主體。該融資方式具有項目審批運作規范、融資效率高、資金體量大、融資成本低、可作為部分領(lǐng)域重大項目資本金，撬動(dòng)社會(huì )資本參與等優(yōu)勢。但受政策影響，目前各地區專(zhuān)項債額度有限，且審計控制趨于嚴格。
2024年專(zhuān)項債資金投向領(lǐng)域上，總體仍保持十一大領(lǐng)域不變，即交通基礎設施、能源、農林水利、生態(tài)環(huán)保、社會(huì )事業(yè)、城鄉冷鏈等物流基礎設施、市政和產(chǎn)業(yè)園區基礎設施、新型基礎設施、國家重大戰略項目、保障性安居工程、特殊重大項目。專(zhuān)項債用作資本金領(lǐng)域也發(fā)生細微變化，已擴大至十六個(gè)領(lǐng)域，包括鐵路、收費公路、干線(xiàn)機場(chǎng)、內河航電樞紐和港口、城市停車(chē)場(chǎng)、天然氣管網(wǎng)和儲氣設施、城鄉電網(wǎng)、水利、城鎮污水垃圾處理、供水、新能源項目、煤炭?jì)湓O施、國家級產(chǎn)業(yè)園區基礎設施、供氣、供熱、保障性住房。此外，為控制債務(wù)風(fēng)險、避免債務(wù)風(fēng)險進(jìn)一步積聚，高風(fēng)險省份專(zhuān)項債資金原則上支持在建重大項目，新建項目則必須是符合條件的重大項目。
2024年3月5日的政府工作報告指出，2024年擬安排地方政府專(zhuān)項債券3.9萬(wàn)億元，比上年增加1000億元，用于保障重點(diǎn)領(lǐng)域建設，發(fā)揮政府投資的帶動(dòng)作用。
在運用專(zhuān)項債模式時(shí)需強調三點(diǎn)注意事項。一是專(zhuān)項債必須用于有一定收益的公益性項目，避免將資金用于產(chǎn)業(yè)項目、房地產(chǎn)項目等適合商業(yè)化運作的資本項目。二是要求項目自身收益較好，能夠實(shí)現資金自平衡，在項目前期謀劃需進(jìn)行充分論證，做好項目建設內容、項目投資、項目融資和項目收益的匹配，確保項目的現金流收入能夠完全覆蓋專(zhuān)項債券還本付息。三是在獲得專(zhuān)項債額度后，要做到“早發(fā)行、早使用”，并在確保工程質(zhì)量的前提下，加快專(zhuān)項債支出進(jìn)度，盡快形成實(shí)物工作量，避免資金閑置。
02 特許經(jīng)營(yíng)模式
根據發(fā)改委最新發(fā)布的《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》，基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)模式是指政府采用公開(kāi)競爭方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者，約定其在一定期限和范圍內投資建設運營(yíng)基礎設施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或服務(wù)。
基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)是基于使用者付費的政府和社會(huì )資本合作（PPP）模式，政府就項目投資建設運營(yíng)與社會(huì )資本開(kāi)展合作，不新設行政許可。有關(guān)管理規定參照《<關(guān)于規范實(shí)施政府和社會(huì )資本合作新機制的指導意見(jiàn)>的通知》（簡(jiǎn)稱(chēng)《新機制》）要求執行。
政府和社會(huì )資本合作應根據項目實(shí)際情況，合理采用BOT、TOT、ROT、BOOT、DBFOT等具體實(shí)施方式，特許經(jīng)營(yíng)模式審批實(shí)施流程如下。
BOT（即“建設-經(jīng)營(yíng)-移交”）模式是典型的特許經(jīng)營(yíng)模式。政府就某個(gè)基礎設施項目與私人部門(mén)的項目公司簽訂特許權協(xié)議，授予該項目公司特許經(jīng)營(yíng)權，并由該項目公司負責項目的投資、融資、建設、經(jīng)營(yíng)和維護，項目建設本息通過(guò)特許期限內的使用者付費收入進(jìn)行償還。特許期滿(mǎn)，簽約方項目公司將該項目無(wú)償移交給政府部門(mén)。
在實(shí)操過(guò)程中應注意以下四點(diǎn)：一是特許經(jīng)營(yíng)模式應當聚焦于使用者付費項目，項目經(jīng)營(yíng)收入具備覆蓋建設投資和運營(yíng)成本并獲取一定投資回報的條件。二是交通運輸、市政工程、生態(tài)保護、環(huán)境治理、水利、能源、體育、旅游等基礎設施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)均可采用特許經(jīng)營(yíng)模式。三是特許經(jīng)營(yíng)項目最長(cháng)一般不超過(guò)40年。四是鼓勵民營(yíng)企業(yè)以獨資、控股、參股等方式積極參與特許經(jīng)營(yíng)項目，市場(chǎng)化程度較高、公共屬性較弱的項目，應由民營(yíng)企業(yè)獨資或控股；關(guān)系國計民生、公共屬性較強的項目，民營(yíng)企業(yè)股權占比原則上不低于35%，具體要求詳見(jiàn)《支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》。
03 ”投資人+EPC“模式
投資人+EPC模式實(shí)施流程
該模式合規性體現在社會(huì )資本方的角色發(fā)生變化，不再是施工單位而是投資人，要承擔支出責任，從而將政府投資項目轉化為企業(yè)投資項目，規避了《政府投資條例》關(guān)于“政府投資項目不得由施工單位墊資建設”的情形，能夠防范政府隱性債務(wù)風(fēng)險，推進(jìn)項目依法合規實(shí)施。
“投資人+EPC”模式適用范圍廣泛，涵蓋環(huán)境綜合治理、城鎮化建設、市政基礎設施建設、城中村改造、文旅綜合體、土地整治、鄉村振興、軌道交通等領(lǐng)域。該模式不受政府平臺公司出資量限制，能夠更好發(fā)揮政府資金撬動(dòng)作用，吸引社會(huì )資本投資參與項目建設。此外，該模式通過(guò)引入EPC總包公司，能夠提供項目投資、規劃設計、施工、運營(yíng)全流程服務(wù)，有利于項目順利落地。
04 城市合伙人模式
城市合伙人模式運行流程
城市合伙人模式適用于片區綜合開(kāi)發(fā)、城市更新、城中村改造等類(lèi)型項目。不同于“投資人+EPC”模式，該模式更強調項目產(chǎn)業(yè)導入與運營(yíng)屬性，項目回報來(lái)源于片區內產(chǎn)業(yè)運營(yíng)收益。此外，城市合伙人模式更注重社會(huì )投資者的資金實(shí)力、項目謀劃能力、規劃設計能力、投資運營(yíng)能力、招商引資能力，通常以央企、大型國企、上市龍頭地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商為主。
01 我國城市基礎設施投資需求仍比較大
國際實(shí)踐表明，城鎮化率達到70%以前仍是城市基礎設施投資建設的高峰期。我國城鎮化進(jìn)程仍在穩步推進(jìn)，根據住房和城鄉建設部數據，截至2023年末，我國常住人口城鎮化率達到66.16%，距離75%-80%的發(fā)達國家城鎮化率尚有較大差距。此外，我國城鎮化進(jìn)程正加速邁向城市群與都市圈的發(fā)展新階段，這一過(guò)程催生了對交通網(wǎng)絡(luò )一體化及新型基礎設施建設的迫切需求，進(jìn)而帶動(dòng)了新一輪的城市基礎設施投資熱潮。
02 財政資金對基礎設施投資的支撐作用有所減弱
長(cháng)期以來(lái)，由于大規模的基礎設施建設及部分非理性的融資策略，地方政府的債務(wù)風(fēng)險積累較多。在防范化解地方債務(wù)風(fēng)險與應對經(jīng)濟下行壓力的雙重背景下，財政資金對于基礎設施的投資支持受到明顯制約。一方面，為了降低債務(wù)風(fēng)險，財政資金需要優(yōu)先用于償還債務(wù)，從而減少了對基礎設施投資的支持；另一方面，經(jīng)濟下行導致以土地和稅收收入作為主要資金來(lái)源的財政收入增長(cháng)放緩，進(jìn)一步削弱了財政資金的支撐能力。
03 地方融資平臺的融資能力受到明顯限制
受既往快速擴張影響，眾多地方融資平臺的資產(chǎn)負債率普遍偏高，導致其通過(guò)銀行貸款、債券發(fā)行等傳統融資渠道遭遇重重困難。在嚴格的金融監管政策下，銀行對于融資平臺的貸款審批更加審慎，而債券市場(chǎng)對于高風(fēng)險平臺的接納度也在下降。此外，由于平臺資產(chǎn)多為公益性質(zhì)，缺乏穩定的經(jīng)營(yíng)性收益來(lái)源，導致其資產(chǎn)變現能力較弱且周期較長(cháng)，進(jìn)一步削弱了其吸引市場(chǎng)化融資的能力。
04 社會(huì )資本參與基礎設施投資的渠道不暢，意愿不足
由于基礎設施投資具有周期長(cháng)、回報率低等特點(diǎn)，社會(huì )資本在參與時(shí)面臨較大的風(fēng)險。同時(shí)，目前的政策與市場(chǎng)環(huán)境尚未形成對社會(huì )資本的有效吸引和激勵，導致其參與基礎設施投資的意愿相對薄弱。近年來(lái)，受宏觀(guān)環(huán)境影響，原本作為基建、城建項目投資主力軍的國央企在城市基礎設施項目的投資決策上也趨于謹慎，并在地方財政實(shí)力、債務(wù)情況、項目條件等多方面設置了嚴格的門(mén)檻條件以控制投資風(fēng)險。
01 多角度拓寬投融資項目資金籌措渠道
一是多渠道拓展資金來(lái)源，除申請財政配套資金外，對于符合條件的城建項目，還可通過(guò)申請中央預算內資金、中央及地方財政專(zhuān)項資金、特別國債、政府產(chǎn)業(yè)投資基金、政策性銀行低息貸款、專(zhuān)項債資金、發(fā)行綠色債券、利用外資等方式籌措項目建設資金。二是用好存量資產(chǎn)盤(pán)活資金，探索利用資產(chǎn)證券化（ABS）、發(fā)行基礎設施信托投資基金（REITs）等方式盤(pán)活政府優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)，為新建城建項目拓展資金籌集渠道。三是構建“橫向資源補償”制度，合理引入EOD、TOD、片區開(kāi)發(fā)等開(kāi)發(fā)模式，建立項目投資收益的自平衡，通過(guò)向社會(huì )投資人分享項目運營(yíng)收益的方式來(lái)吸引其進(jìn)行投資開(kāi)發(fā)，以此減少政府財政資金投入。
02 提升地方融資平臺公司項目運營(yíng)能力
推動(dòng)地方融資平臺的市場(chǎng)化轉型，提高其運營(yíng)效率和市場(chǎng)競爭力。一是增強資產(chǎn)規模，梳理整合地方政府旗下優(yōu)質(zhì)國有資源，通過(guò)增資擴股等方式壯大平臺公司資產(chǎn)規模，增強平臺公司資金實(shí)力，提高市場(chǎng)競爭力。二是優(yōu)化治理結構，選聘投融資、資本運營(yíng)、產(chǎn)業(yè)運營(yíng)方面的專(zhuān)業(yè)人才成立投融資團隊，通過(guò)引入市場(chǎng)化機制和科學(xué)的績(jì)效考核機制，提升人才團隊推進(jìn)項目的積極性和工作效率。三是通過(guò)股權合作等方式引入社會(huì )資本和產(chǎn)業(yè)運營(yíng)機構，以合資成立項目公司形式共同運作投融資項目，提升平臺公司專(zhuān)業(yè)能力和技術(shù)優(yōu)勢。四是加強與金融機構合作，利用金融機構融資方案設計優(yōu)勢和風(fēng)險把控優(yōu)勢，提高項目融資能力和資金使用效率。
03 挖掘項目產(chǎn)業(yè)收益，吸引社會(huì )投資人參與
一是深化產(chǎn)業(yè)融合，在了解當地資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎之后，通過(guò)將城市基礎設施項目與相關(guān)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)項目相結合，并提供增值服務(wù)、開(kāi)發(fā)周邊商業(yè)等方式，提升項目收益來(lái)源。二是優(yōu)化投資環(huán)境，通過(guò)媒體宣傳、項目推介會(huì )等方式，向社會(huì )展示城市基礎設施項目的潛力和收益，通過(guò)提供稅收減免、租金優(yōu)惠、簡(jiǎn)化審批流程等方式，降低社會(huì )投資人的投資門(mén)檻和風(fēng)險，吸引更多社會(huì )投資人參與。三是適當給予資金或資源支持，考慮到城市基礎設施項目普遍存在公益性項目多、投資金額大的難題，地方政府在確保不增加政府債務(wù)風(fēng)險的前提下，可以通過(guò)引入其他高收益優(yōu)質(zhì)項目或資源，為項目提供間接支持。當資金難以平衡時(shí)，建議在科學(xué)評估后適時(shí)調整項目結構，降低無(wú)收益的公益性項目的投入比例。
城建領(lǐng)域的成就離不開(kāi)財政資金的長(cháng)期供能和投融資體制改革的持續探索，也離不開(kāi)民間資本在項目建設中的關(guān)鍵作用與巨大潛力。展望未來(lái)，在政府、市場(chǎng)和社會(huì )各界的共同努力下，期待構建一個(gè)更加多元化、高效和可持續的城市基礎設施投融資體系。
